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Meinungen - 17.03.2023 - 07:45 

Ernährungssicherheit: Weizenexporte als Waffe?

Welchen Einfluss hat Russland auf den globalen Agrarhandel? Seit Beginn des russischen Angriffskrieges in der Ukraine wird weltweit über Ernährungssicherheit diskutiert. HSG-Ökonom Simon J. Evenett und Marc-Andreas Muendler von der University of California erläutern die Hintergründe in einem Meinungsbeitrag.

Das Jahr 2022 stand im Zeichen der Ernährungsunsicherheit. Die Auswirkungen des russischen Krieges gegen die Ukraine beeinträchtigten weltweit Ernten und Lieferungen. Die Diplomatie brachte Exporte aus der Ukraine mit der Vereinbarung zur Schwarzmeer-Getreide-Initiative wieder in Gang.

Internationale Organisationen wie die Weltbank, der Internationale Währungsfonds (IWF) oder die Welthandelsorganisation (WTO) verschärften die Überwachung der Ausfuhrkontrollen für Lebensmittel und riefen Regierungen zu Zurückhaltung auf. Ungeachtet der politischen Appelle verzeichnete eine Untersuchung unserer Studie «Global Trade Alert» (GTA) im vergangenen Jahr 180 neue Ausfuhrbeschränkungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse. In Richtung Liberalisierung von Einfuhren wurden 233 Schritte unternommen.

«Was steht auf dem Spiel, wenn die Schwarzmeer-Getreide-Initiative im März nicht verlängert wird? Was, wenn Moskau Weizenexporte 2023 mit Waffengewalt regelt?»

Wie sieht es im Jahr 2023 aus? Ein Ende des bewaffneten Konflikts in der Ukraine ist nicht in Sicht. Anhand erster Prognosen vom Dezember 2022 für die Weizenernte in der Saison 2022/23 wird in diesem Beitrag aufgezeigt, wie gross der Einfluss Russlands auf den Weltweizenmarkt ist und welche Anreize der Aggressor hat, Weizenexporte als Waffe einzusetzen.

Mittel und Motive der russischen Regierung

Die russische Regierung bedient sich dazu dreier Mittel:

  1. Seit mehr als einem Jahrzehnt wendet Russland Ausfuhrverbote, -steuern und -quoten auf seine Weizenlieferungen an. 
  2. Russland könnte sich weigern, das befristete Schwarzmeerabkommen zu verlängern. Zurzeit drängt Russland auf eine Gegenleistung für diese Entscheidung. 
  3. Russland interveniert seit 2009 über die Kreml-eigene Handelsgesellschaft UGC (Russia’s United Grain Company) auf dem Weizenmarkt. Um Getreide vom Weltmarkt fernzuhalten, kauft UGC im Inland angebauten Weizen für seine Lagerbestände. Wie die internationale Nachrichtenagentur Reuters berichtet, hat UGC dem Kreml angeboten, bis 2024 3 Millionen Tonnen Weizen zu kaufen. Im Juli 2022 gab das russische Landwirtschaftsministerium bekannt, dass es 1 Million Tonnen Weizen erworben habe.

Es ist auch nicht schwer, mögliche Motive für die Nutzung als Waffe zu identifizieren. Dazu gehören:

  1. Russland muss den Krieg in der Ukraine finanzieren. Die Schätzungen der russischen Militärausgaben variieren, liegen aber alle im Bereich von mehreren zehn Milliarden US-Dollar. Die Steuereinnahmen aus den Weizenexporten in Milliardenhöhe tragen zur Finanzierung der Invasion in die Ukraine bei, während andere Einnahmen gefährdet sind;
  2. Die blosse Drohung, die ukrainischen Exporte zu blockieren, verringert die Einkommen der ukrainischen Landwirte und entmutigt diese, für künftige Ernten zu pflanzen. Dies wiederum wirkt sich auf die Staatseinnahmen Kiews aus und damit auch auf die Fähigkeit, den militärischen Widerstand zu finanzieren.

Prognose lässt grosse Veränderungen in der Weizenproduktion vermuten 

Inwieweit die russische Nutzung des Weizens als Waffe die Weltmärkte und die Lebensmittelsicherheit stört, hängt auch von Faktoren ab, die sich der Kontrolle Russlands entziehen. So hat der Kreml keinen Einfluss darauf, wieviel Weizen weltweit geerntet werden kann. Die Tatsache, dass die Weizenpreise im vergangenen Jahr nicht ausser Kontrolle geraten sind, könnte eher auf Glück als auf eine geschickte Politik zurückzuführen sein. Glauber et al. (2022) weisen darauf hin, dass Argentinien und Brasilien ihre Weizenexporte in der ersten Hälfte des Jahres 2022 um 6,6 Millionen Tonnen steigern konnten. Nach den viel beachteten Prognosen des U.S. Department of Agriculture (2022 a,b) könnte sich diese glückliche Fügung jedoch langsam ihrem Ende zuneigen. In seiner Aktualisierung vom Dezember 2022 prognostiziert das Landwirtschaftsministerium der Vereinigten Staaten (USDA):

  • eine stagnierende weltweite Weizenproduktion (von 779,3 Mio. Tonnen im 2021/2 auf 780,6 Mio. Tonnen in 2022/3);
  • eine rückläufige Weizenproduktion in den wichtigsten Anbauländern wie der Ukraine (um 12,5 Mio. Tonnen), Argentinien (9,7 Mio. Tonnen) und der Europäischen Union (3,9 Mio. Tonnen);
  • steigende Weizenproduktion in Russland (um 14,8 Mio. Tonnen), Kanada (um 11,1 Mio. Tonnen) und Kasachstan (um 2,2 Mio. Tonnen) sowie in Brasilien, China, Iran, der Türkei und dem Vereinigten Königreich (jeweils zwischen 1 und 2 Mio. Tonnen).

Um diese Prognosen in den richtigen Kontext zu setzen, sei daran erinnert, dass Russland vor dem Konflikt im Jahr 2020/21 exakt 19,2 Prozent der weltweiten Weizenexporte beisteuerte. Unsere Simulationen (Evenett & Muendler, 2023) sagen voraus, dass Russland ohne eine kriegerische Beeinflussung des Weizenhandels in diesem Jahr 22,8 Prozent der weltweiten Weizenexporte liefern würde. In ähnlicher Weise prognostiziert das U.S. Department of Agriculture (2022b) einen Anteil von 20,4 Prozent. Im Gegensatz dazu wird erwartet, dass die Nettoproduktion der Länder, die Russland mit Sanktionen belegen, nur um 0,9 Prozent der Weltproduktion ansteigt. Wenn Russland seine zusätzliche Weizenproduktion im Jahr 2023 von den Weltmärkten fernhält, kann westlicher Weizen sie nicht ohne weiteres ersetzen.

Hier sind die wichtigsten politikrelevanten Erkenntnisse aus unseren Simulationen (Evenett & Muendler, 2023):

  • Angesichts der Weizenproduktionsprognosen für dieses Jahr – unabhängig davon, wie viel ukrainischen Weizen Russland über das Schwarze Meer passieren lässt – werden 2,5 Millionen Tonnen mehr Weizen auf die Weltmärkte geliefert als vor Beginn des Konflikts. Dies begrenzt den kriegsbedingten Preisanstieg für Weizen im Jahr 2023. Selbst ein nahezu vollständiges Verbot des Transports ukrainischen Weizens über das Schwarze Meer würde den Weizenpreis für Importnation um durchschnittlich 4,2 Prozent anheben. Die Beschaffungsmuster sind jedoch so, dass die Weizenpreise beispielsweise auf den Philippinen, in Indonesien und Tunesien um mehr als 27 Prozent steigen würden.
  • Wenn Russland die Ausfuhrabgaben so erhöht, dass seine Weizenexporte um ein Viertel sinken, und wenn die Landwirte in beiden Hemisphären innerhalb eines Jahres auf die Intervention reagieren, werden die weltweiten Weizenimporte insgesamt um etwa 2 Millionen Tonnen zurückgehen. Das bedeutet, dass andere Weizenexporteure die verlorenen russischen Weizenexporte nur teilweise ersetzen können. Bei diesem Szenario steigt der von einer durchschnittlichen Importnation gezahlte Weizenpreis um 5,2 Prozent. Ausserdem belaufen sich die vom Kreml erhobenen Ausfuhrsteuern auf 29,7 Prozent der Wertschöpfung der russischen Weizenindustrie, sofern keine Ausfuhrbeschränkungen bestehen.
  • Geht Russland noch weiter und erhöht die Ausfuhrsteuern, um seine Weizenexporte zu halbieren, so sinken die gesamten Weizenimporte um 3,4 Millionen Tonnen. Der durchschnittliche Importeur zahlt dann 9 Prozent mehr für Weizen als vor dem Konflikt.
«Bangladesch und Nigeria sehen sich nun mit überdurchschnittlichen Weizenpreissteigerungen von etwa 14 bzw. 11 Prozent konfrontiert, während der Kreml 55,6 Prozent der Wertschöpfung der russischen Weizenindustrie als Steuereinnahmen kassiert.»

Umfassendere Überwachung erforderlich

Je stärker Moskau um die Finanzierung seines Militäreinsatzes in der Ukraine ringt, wird die Versuchung wachsen, Weizenexporte als Waffe einzusetzen. Eine grössere Ernte im nächsten Jahr stärkt Russlands Einfluss auf die Weltweizenmärkte. Der Einfluss Russlands auf die Weltmarktpreise für Weizen wird grösser sein, wenn es die Ausfuhrsteuern erhöht, als wenn es sich weigert, die Schwarzmeer-Getreide-Initiative zu verlängern. Mehrere bevölkerungsreiche Entwicklungsländer sind gefährdet, wenn Moskau die Exporte mit Waffengewalt stört – und eine eventuelle Unterstützungsfinanzierung könnte jetzt in Angriff genommen werden. Auch die russischen Weizenproduzenten werden Opfer von Exportrestriktionen sein, was ihren Anreiz, für die kommende Ernte anzubauen, verringern wird.

«Es ist denkbar, dass Russland grosse Weizenvorräte anlegt und dann eine 'Weizendiplomatie' mit Ländern betreibt, die verzweifelt versuchen, ihre Bevölkerung zu ernähren.»

Ausländische Regierungen und internationale Organisationen sollten nicht nur die Änderungen der russischen Exportsteuer überwachen, sondern auch Moskaus staatliche Aufkäufe von Weizen bei russischen Landwirten. Das Schwarzmeerabkommen ist wichtig, aber im Hinblick auf die weltweite Ernährungsunsicherheit ist es nicht der einzige Hebel.


Simon Evenett ist Professor für Handelspolitik an der Universität St.Gallen (HSG) und Herausgeber des «Global Trade Alert» (GTA).

Marc-Andreas Muendler ist Professor für Wirtschaftswissenschaften mit den Schwerpunkten internationaler Handel, internationale Finanzen und Entwicklungsökonomie an der University of California, San Diego.

Dieser Artikel (in Englisch) wurde ursprünglich auf vox.eu veröffentlicht, einem Portal zur Förderung forschungsbasierter politischer Analysen und Kommentare von führenden Wirtschaftswissenschaftler:innen. In der Originalversion sind auch sämtliche Quellen angegeben. 


Quellen:
Evenett, S J and M-A Muendler (2023), “Weaponizing Wheat Moscow’s Menace to Food Security in 2023”, cBrief 3, University of San Diego Globalization and Prosperity Lab and the St.Gallen Endowment for Prosperity through Trade, 9 January.

Glauber, J, D Laborde, V Pineiro and A Tejeda (2022), “Can agricultural exports from Southern Cone countries make up for global supply disruptions arising from the Russia-Ukraine war?”, IFPRI Blog, 14 November.

U.S. Department of Agriculture (2022a), “World Agricultural Production”, World Agricultural Outlook Board, WAP 12-22, December.

U.S. Department of Agriculture (2022b), “World Agricultural Supply and Demand Estimates”, World Agricultural Outlook Board, WASDE 631, December.

Bild: Adobe Stock / artjazz

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