WHO-Finanzierung: Das doppelte Spiel der Schwellenländer

1. Dezember 2021. Er bot Stoff für viele Verschwörungstheorien zur aktuellen Pandemie: Bill Gates, der mit seiner Stiftung rund 10 Prozent des gesamten WHO-Budgets finanziert und so aktuell der zweitgrösste Geldgeber der Organisation ist.

Solche freiwilligen Beiträge von privaten Akteuren oder von einzelnen Staaten machen aktuell fast 90 Prozent des gesamten WHO-Budgets aus. Nur etwas mehr als 10 Prozent werden durch die Pflichtbeiträge der Mitgliedsstaaten gedeckt.

«Das Problem der freiwilligen Beiträge ist, dass sie die politischen Entscheidungsgremien der WHO unterwandern können. Denn sie werden meist zweckgebunden zur Verfügung gestellt», sagt Dr. Julian Eckl von der School of Economics and Political Science der Universität St.Gallen (SEPS-HSG). Anders gestaltet es sich bei den Pflichtbeiträgen, über deren Verwendung die Weltgesundheitsversammlung bestimmen kann.

Pflichtbudget immer mehr zurückgedrängt

Der Anteil der Pflichtbeiträge war nicht immer so tief. «1995 lag deren Anteil am gesamten WHO-Budget noch bei über 40%». Dr. Julian Eckl hat die Entwicklung der WHO-Finanzen und den Wandel der Regelungen zur Beitragspflicht während der letzten 25 Jahre in einer vom Schweizerischen Nationalfonds finanzierten Studie nachgezeichnet.

Die Studie untersucht den Wandel sogenannter Differenzierungsnormen, die unter anderem den wirtschaftlichen Unterschieden zwischen Ländern Rechnung tragen. Durch den Aufstieg der Schwellenländer ist auf internationaler Ebene eine Diskussion darüber entstanden, welche veränderten Erwartungen man gegenüber wirtschaftlich erstarkenden Ländern formulieren kann, wie die finanziellen Verpflichtungen der einzelnen Staaten konkret berechnet werden sollen und in welchem Umfang finanzielle Mittel notwendig sind, um weiterhin bedürftigen Ländern helfen zu können.

Die Arbeit zeigt auf, dass das politische Ringen um die Beitragsregelungen dazu geführt hat, dass sich die Finanzierungslasten erheblich verschoben haben. Erstens gab es Veränderungen im Hinblick auf den relativen Anteil, den die Mitgliedsstaaten am Pflichtbudget übernehmen müssen, und zweitens gab es Veränderungen im Verhältnis zwischen Pflicht- und freiwilligen Beiträgen.

USA setzten sich alleine durch

Ein während des gesamten Untersuchungszeitraumes unumstrittenes Kriterium für die Bemessung der Pflichtbeiträge ist die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Länder. Ausserdem gibt es einige besondere Umstände, welche bei Entwicklungsländern zu weiteren Beitragsminderungen führen. So etwa ein sehr tiefes Pro-Kopf-Einkommen oder eine hohe Schuldenlast. Die konkrete Umsetzung dieser Beitragsminderungen ist zwar nicht unumstritten, sie lassen sich aber als differenzierte Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der betroffenen Länder gut begründen.

Gegenüber diesen Beitragsminderungen für Entwicklungsländer konnten die USA um die Jahrtausendwende eine andere, aber für das Pflichtbudget sehr folgenreiche Art der Beitragsentlastung durchsetzen. 2000/2001 wurde nämlich beschlossen, dass der maximale Anteil, den ein Land an das Pflichtbudget zahlen muss, von 25 Prozent auf 22 Prozent gesenkt werden soll. Diese Änderung betraf jedoch nur die USA, welche so massiv entlastet wurden. «Die USA waren damals noch global die dominante Macht und konnten diese Regelung gegen den Widerstand von anderen Ländern durchsetzen», erklärt Dr. Julian Eckl. Darüber hinaus haben sie sich auch immer dafür eingesetzt, dass das Gesamtvolumen der Pflichtbeiträge möglichst nicht oder nur sehr wenig erhöht wird.

Schwellenländer lavieren

Doch auch der wirtschaftliche Aufstieg von Schwellenländern wie China, Indien und Brasilien führte schliesslich dazu, dass das Pflichtbudget bis heute nicht erhöht wurde und nur der freiwillige Anteil gewachsen ist. Durch ihren wirtschaftlichen Aufstieg mussten diese Schwellenländer mehr Pflichtbeiträge leisten, womit auch ihre Verhandlungsmacht bei den Finanzierungsdebatten grösser wurde. So steuerte etwa China zuletzt über 12 Prozent zum Pflichtbudget bei und ist damit zweitgrösster Pflichtbeitragszahler, während es 1995 noch unter einem Prozent stellte.

Vor diesem Hintergrund spielen die Schwellenländer bislang jedoch ein doppeltes Spiel und lavieren zwischen den Entwicklungs- und den Industrieländern hin und her. In der Frage der Beitragsregelungen, insbesondere der Beitragsminderungen für schwierige Umstände, stellen sie sich etwa klar auf die Seite der Entwicklungsländer und haben so zusammen mit diesen Beitragsminderungen erfolgreich verteidigt, von denen auch die Schwellenländer selbst immer noch profitieren. China betont in dieser Diskussion etwa, dass es immer noch ein sehr tiefes Pro-Kopf-Einkommen aufweist, weswegen es weniger Beiträge zahlen muss, als es das Kriterium der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eigentlich verlangen würde.

Bei den alle zwei Jahre stattfindenden Verhandlungen um die Höhe der Pflichtbudgets weichen die Schwellenländer jedoch von der Position der Entwicklungsländer ab, die eigentlich eine Erhöhung wünschen. Die Schwellenländer bilden hier derzeit zusammen mit den USA einen Block gegen eine Erhöhung, um selbst nicht mehr belastet zu werden. So konnten sie sich bislang durchsetzen. Zwar haben sie einen Anstieg ihrer individuell berechneten Pflichtbeiträge akzeptiert, aber sie stellen sicher, dass deren Gesamtvolumen nicht (oder nicht stark) steigt.

Bei den umfassenderen freiwilligen Beiträgen wiederum halten sie sich mit eigenen Zahlungen sehr zurück und verlangen eher, dass die bisher Beitragenden freiwillige Beiträge ohne Zweckgebundenheit leisten sollen.

Pandemie könnte Wende bringen

Für das Aufbrechen dieser verfahrenen Situation sieht Dr. Julian Eckl jedoch nicht zuletzt wegen der aktuellen Pandemie eine Chance in den nächsten Jahren. «Es gab noch nie so viele Länder, die sich für eine Erhöhung der Pflichtbeiträge ausgesprochen haben. Insbesondere die Entwicklungsländer zusammen könnten nun Druck auf die Schwellenländer ausüben, damit diese ihr doppeltes Spiel aufgeben und in beiden Verhandlungsfragen die Position der Entwicklungsländer einnehmen.»

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