Prof. Patrick Emmenegger, was sind die häufigsten Formen von Wahlrechtsreformen, die mit missbräuchlicher Absicht erfolgen?
In jungen Demokratien kamen diverse Instrumente zum Einsatz. In der Schweiz war beispielsweise das Wahlrecht für gewisse Personengruppen eingeschränkt, Wahlen waren in den meisten Kantonen zu Beginn öffentlich, was soziale Kontrolle erlaubte, und Wahlbüros wurden teilweise sehr strategisch platziert, damit die Anreise für gewisse Wählergruppen beschwerlich war. Für uns besonders spannend sind aber Formen der Wahlmanipulation, die nur unter bestimmten Wahlsystemen effektiv sind. Dadurch entsteht ein direkter Zusammenhang zwischen Wahlmanipulation und Wahlsystemreformen wie der Einführung des Verhältniswahlrechts. Ein Beispiel dafür ist die sogenannte Wahlkreisgeometrie, also die strategische Gestaltung von Wahlkreisen für parteipolitische Zwecke. Sie ist in erster Linie in Mehrheitswahlrechtssystemen mit kleinen Wahlkreisen effektiv, die aufgrund von Bevölkerungsverschiebungen regelmässig angepasst werden müssen. Mit der Einführung von Verhältniswahlsystemen und den damit verbundenen deutlich grösseren Wahlkreisen wollte man solchen Manipulationen einen Riegel schieben.
Was sind die krassesten Fälle, die sie analysiert haben?
Extreme Beispiele für Wahlkreisgeometrie gibt es in diversen Ländern. In den USA hat die Wahlkreisgeometrie dazu geführt, dass im frühen 20. Jahrhundert fast alle Sitze im Süden demokratisch waren, während die überwiegende Mehrheit der Sitze im Nordosten in republikanischer Hand war. Von 1900 bis 1964 hielten die Demokraten jeden Sitz im Staat Louisiana! In anderen Ländern bestand die Manipulation darin, dass Wahlkreise nie angepasst wurden. Deutschland hat seine Einerwahlkreise auf Basis der Bevölkerungszählung von 1864 eingeteilt und bis zum Ersten Weltkrieg nicht mehr angepasst. Kurz vor Kriegsbeginn hatten gewisse Wahlkreise weniger als 25’000 Einwohner, während andere über 300’000 zählten. Trotzdem gab es für jeden Wahlkreis nur einen Abgeordneten im Reichstag. Natürlich half das in erster Linie den etablierten politischen Kräften. Diese dominierten die nur langsam wachsenden ländlichen Wahlkreise. Die schnell wachsenden Wahlkreise in den Industriezentren wurden von der SPD gewonnen, blieben aber unterrepräsentiert.
In den USA ist das Thema Wahlkreisgeometrie bzw. «Gerrymandering» ein Dauerbrenner, aktuell etwa in Texas (zugunsten der Republikaner) oder in Kalifornien (zugunsten der Demokraten). Sie beschreiben aber auch historische Beispiele aus der Schweiz.
Die Schweiz liefert zahllose Beispiele für Gerrymandering. In St.Gallen wurden die Wahlkreise für die Nationalratswahlen immer dann angepasst, wenn ein Katholisch-Konservativer einen Sitz gewinnen konnte. Nach der Anpassung ging der Sitz bei der nächsten Wahl wieder verloren. In Zürich konnten die Sozialdemokraten trotz eines Wähleranteils von 26 Prozent in den Nationalratswahlen 1902 nur zwei von 22 Sitzen gewinnen. Solche Disproportionalitäten gab es in allen grösseren Kantonen. Nicht zuletzt dank solchen Machenschaften konnte der Freisinn seine politische Dominanz lange aufrechterhalten. Das änderte sich erst mit der Einführung des Verhältniswahlrechts im Jahr 1918, weshalb der Freisinn den sogenannten Proporz auch bis zuletzt bekämpft hat.
Im Tessin kam es 1890 gar zu einem bewaffneten Konflikt in diesem Zusammenhang. Was war da los?
Der Tessiner Putsch war das Resultat eines Dauerkonflikts zwischen Liberalen und Konservativen. Wer auch immer an der Macht war, hat versucht den anderen mit Hilfe von Wahlmanipulationen zu behindern. Als wieder einmal die Konservativen am Drücker waren, stürmten Liberale das Regierungsgebäude in Bellinzona und nahmen die konservativen Amtsträger gefangen. Ein Staatsrat kam dabei ums Leben. Der Bund hat daraufhin Truppen ins Tessin geschickt und die Einführung des Verhältniswahlrechts durchgesetzt. Der Kanton Tessin war damit der erste Kanton, der das damals noch sehr junge und unerprobte System eingeführt hat. Im Tessin hat der Proporz zugunsten der mit dem Freisinn verbündeten Liberalen gewirkt. Auf nationaler Ebene wollte der Freisinn aber weiter nichts vom Proporz wissen. Das mussten die Konservativen zusammen mit den Sozialdemokraten gegen den Freisinn durchsetzen.
Welche wirksamen Mechanismen gibt es, um Demokratien vor missbräuchlichen Reformen zu schützen?
Grundsätzlich sind gewisse Wahlsysteme anfälliger als andere. Die regelmässige Anpassung der Wahlkreise in Mehrheitswahlrechtssystemen birgt immer das Potential für Manipulation. Die Stabilität der Wahlkreisgrenzen im Verhältniswahlrecht bedeutet aber nicht, dass es dann keine Verteilungseffekte gibt. In der Schweiz wurden die Kantone als Wahlkreise definiert. Dass so auch sehr kleine Wahlkreise geschaffen wurden, wurde bei der Einführung des Proporzes sehr kontrovers diskutiert. Letztlich bevorteilt dies die konservativen Parteien, die in kleinen, ländlichen Kantonen besonders stark sind. Gegen Missbrauch hilft nicht zuletzt Transparenz. Die meisten Wählerinnen und Wähler lehnen Wahlmanipulationen ab. Wenn Parteien dabei erwischt werden, riskieren sie eine Bestrafung an der Urne. Ein Problem ist aber, dass nicht jede Manipulation als solche zu erkennen ist.
So werden gewisse Eingriffe damit begründet, dass man historische Gemeinschaften schützen will oder dass man die Repräsentation von Minderheiten sichern will. In den USA kennt man beispielsweise das Konzept der «Majority-Minority Districts.» Diese Wahlkreise werden bewusst so gezeichnet, dass eine Minderheit dort in der Mehrheit ist. Dafür werden mitunter sehr seltsam geformte Wahlkreise gebildet. Es ist darum nicht immer so offensichtlich, welchem Ziel eine von der Norm abweichende Regel oder Wahlkreisgrenze dienen soll. Das ist auch einer der Gründe, warum der oberste Gerichtshof der USA argumentiert, dass Gerrymandering-Fragen politisch – und nicht juristisch – zu beantwortet sind.
Gibt es auch im heutigen politischen System der Schweiz Missbrauchspotenziale?
Ja, aber die Schweizer Demokratie hat sicherlich eine Reife erreicht, die die schlimmsten Auswüchse verhindern sollte. Eine starke Zivilgesellschaft und freie Medien sind in diesem Zusammenhang ganz wichtig. Themen in der Schweiz sind etwa die sehr unterschiedlich grossen Wahlkreise, die Debatte über gewisse kantonale Wahlsysteme, die ja auch vor Bundesgericht ausgetragen wird, die teilweise schwer erklärbaren Effekte von Listenverbindungen, Sperrklauseln bei Wahlen oder die intransparente Wahlkampffinanzierung. Trotzdem gehört unser politisches System heute sicherlich zu den vorbildlichsten Systemen.
Das Buch «The Party Politics of Electoral System Choice: Stacking the Deck in First-Wave Democracies» kann kostenlos als PDF heruntergeladen werden. Vielen Dank an den Schweizerischen Nationalfonds SNF, der die Publikation als Open Access finanziell ermöglicht hat.
Grafik: Twotwofourtysix / Wikimedia